导读
在10月14日召开的“中国城市百人论坛 2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上，专家学者们介绍北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、武汉、东莞等超大特大城市的城中村素描，探讨存在的矛盾困境，分享成功的经验和模式，为其他城市提供借鉴和启发。
本期将介绍广州、深圳的经验。中国人民大学公共管理学院副教授王洁晶作《广州城中村素描与保障性住房建设初探》主题分享；北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授仝德作《深圳市城中村素描与改造模式分析》主题分享。
本文字数：4629字
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广 州
王洁晶：广州市城中村素描与保障性住房建设初探
王洁晶
现任中国人民大学公共管理学院副教授，受聘为中国人民大学“杰出学者”支持计划青年 B 岗
城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给两大历史性“孪生难题”，解决大城市治理中的空间治理难题和社会治理难题，消除城市新二元结构，促进城市高质量发展。通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。建议通过城中村改造，将合法化的村民安置房首先扣除自住需要，富余部分的面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积保障性租赁住房，作为新市民住房供应体系的主体房源。以广州市为例测算的结果显示，改造约50%到60%的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。
01
引言
城中村是我国大城市城镇化发展的共有现象，城中村问题是我国大城市内部“新二元结构”顽疾的载体，成为现代化征程中最大的难题。城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低；犯罪率高，违法建设比例高。城中村问题导致的空间系统失衡是当前广州市最为显著的城市问题之一。如何通过城中村更新破解广州城市空间的“新二元结构”是广州城市高质量发展所面临的难题。
02
广州城中村的识别与分类
目前广州市共有1024个村(包括部分改居的村)，行政区划面积4572平方公里，其中建设用地面积1048平方公里；总常住人口1528万人，其中外来常住人口908万（数据来源：人口数据来源于百度地图；建设用地基于遥感影像解译）。城中村主要是指外来人口比重大于30%，且建设用地比重大于40%的村庄；按照外来人口比重和建设用地比重可以将城中村分为刚性村和弹性村，其中刚性村是指外来人口比重大于50%，且建设用地占村行政面积比重大于60%的城中村；弹性村是指外来人口比重小于50%或建设用地比重小于60%的城中村。广州1024个村中，有425个被识别为城中村，其中刚性村207个，弹性村218个。历史文化名村48个，剩余621个为一般村。
2023年广州市村庄分类图
本团队使用百度地图慧眼大数据对这425个城中村当中的人口属性进行了画像，发现城中村居住的外来人口和户籍人口在年龄结构、受教育水平、收入和职业结构有一些显著特征差异。在年龄结构方面，外来人口的年龄明显偏年轻，25岁至34岁和25岁以下人口的占比较高；户籍人口和外来人口受教育水平没有太大的差别，外来人口受教育水平在高中及以下的比例较高，表明教育水平不是特别高的这群外来人口集聚在城中村；从收入水平来看，城中村外来人口的月收入比户籍人口的月收入略高一点，外来人口的月收入集中在4000元至8000元这个区间；职业结构方面，外来人口主要的工作是文职和专业技术人员，其中专业技术人员包括外卖员和快递员。
从各个区来看，广州市城中村数量最多的是白云区、番禺区、黄埔区，尤其是白云区和番禺区刚性村的比例较高；中心城区的天河区、荔湾区城中村数量也较多，而且刚性村比例也较高；远郊区中增城区和花都区的城中村数量较多。
广州市各区城中村情况表
03
城中村改造建设保障性住房方案初探
价格和区位优势使得城中村成为大量外来人口的主要居住地，实质上发挥了保障性住房的功能。城中村为外来人口提供了居住功能，但是存在公共服务缺失、安全风险大、隐患多、环境脏乱差等问题。“排斥性”城中村改造客观上“驱赶了”城中村居住的大量外来人口，导致城中村“改不完”，造成了城中村不断向外蔓延的问题。城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给两大历史性“孪生难题”，解决大城市治理中的空间治理难题和社会治理难题，消除城市新二元结构，促进城市高质量发展。本团队以广州为例，探讨城中村改造与保障性住房建设相结合的方案，如何将村民富余的安置房建设保障性租赁住房，并且建立若干情景，分析保障性租赁住房的供给与需求匹配情况。
1
基本思路
延续村民为新市民提供低价格、小面积住房的历史逻辑，充分发挥市场力量；通过城中村改造，将合法化的村民安置房首先扣除自住需要，富余部分的面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积保障性租赁住房，作为新市民住房供应体系的主体房源。把原来的非法出租变为合法出租，把原来本地农民与外地人口之间的隐形市场供求关系转化为新市民与新市民之间的规范市场关系，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中，逐步实现全体人民住有所居。
2
广州方案的供需测算
（1）供给能力测算
广州市对城中村更新补偿户籍居民每户住房面积320平方米，户籍居民自住房面积提供两个方案，方案1为自住房面积140平方米，方案2为自住房面积190平方米，富余部分（180 平方米和130平方米）用于建设新市民可支付健康住房，据此计算可提供的保障性租赁住房面积。依据需求调查，小户型住房分为三种：30平方米、40平方米、60平方米，分别占比35%、40%和25%，据此计算可以提供的住房套数。城中村改造需要循序渐进，基于改造进度设置四个情景：改造20%、50%、80%和100%。
广州市城中村改造供给能力测算表
（2）需求测算
一般而言，20%高收入新市民在市场上自行购买商品房；5%-15%中低收入单身新市民居住企业或开发区的集体宿舍；5%-15%最低收入者依赖政府提供的公共租赁住房；10-20%单身新族、中高收入新市民家庭入住集租房\商租房\整租房；40%-60%中等与低收入新市民家庭居住在通过城中村拆除新建所提供的保障性租赁住房 (上述比例基于调查数据整理，不同城市不同时期的比例可以因地制宜进行调整)。根据“七普”数据，广州全市流动人口为937.88万，户数约450万。按照40%-60%的户籍家庭由城中村拆除新建所提供的保障性租赁住房，需要满足180万-270万户外来人口的住房需求。根据方案测算，如果按照方案一，需要改造50%的城中村；如果按照方案二，需改造65%的城中村，能满足全体外来人口的保障性租赁住房需求。（关于方案说明：基本原则是“算大账”的思路，诸如：户型比例、居住需求等关键问题还需要深入调查和多方案对比。此外，城中村范围偏大，但是户籍户数偏低，需求测算也偏低，需要进一步精确数据才能计算准确的方案。）
广州市城中村改造需求测算表
04
总结
城中村改造是广州市实现高质量发展的必由之路。425个城中村占据了约600平方公里的存量建设用地，居住了约700万外来人口，是广州城市“新二元结构”的空间载体；其中，207个村存在刚性的二元结构，人口倒挂、环境设施差、公共服务缺失，改造迫切性较强。通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。以广州市为例测算的结果显示，改造约50%的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。本研究也存在一些不足，如城中村边界的底数有待进一步摸清，部分关键数据缺失等（如人口普查数据、建筑普查数据、宅基地数据、集体经济建设用地数据等）。
深 圳
仝德：深圳市城中村素描与改造模式分析
仝德
北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、博士生导师，超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任
01
深圳城中村素描
深圳市城中村私宅的建筑面积和居住人口几乎占到全市一半，已然撑起深圳居住空间的半边天。城中村数量上，行政村330个左右，自然村超过1000个。城中村的居住人口超过1000万，其中外来人口占比约87%。总体上看，城中村内的人均居住面积明显低于深圳全市平均水平和全国大城市的人均水平。
深圳城中村概况
深圳大大小小的城中村围绕城市各级组团中心遍地开花，每一个组团中心的周围都分布着大量城中村。总体上看，正规和非正规居住小区交互融合，每一个城中村周围都有正规小区相伴。都市核心区内以正规居住区为主，形成“城中有村”的形态。而核心区外以非正规居住空间为主，城中村比重大于核心区，形成“村中有城”的格局。
深圳城中村的人口密度符合城市发展规律，平均密度为8.3万人/km2，核心区内密度高达9.74万人/km2，核心区外密度为5.54万人/km2，大部分的城中村人口密度处于5-15万人/km2。其中，福田区城中村人口密度最高，达到20万人/km2，大鹏区人口密度最小，不到1万人/km2。
深圳城中村开发强度符合市场规律，存在明显的空间分异，越靠近各级中心容积率越高。核心区内部分城中村容积率高达3.0。城中村高容积率也是深圳城市更新从拆除重建为主向综合整治为主转变的重要原因。
虽然在公共服务设施的空间分布和供给规模上，城中村与正规居住区平均水平差距较小，但从人均占有率和可及性等质量维度评估，城中村的人均公共服务供给水平明显低于正规居住区，能满足城市人口高品质需求的公共设施极度匮乏。
02
改造模式总结
深圳城中村改造模式大体经历了三个阶段：
1
探索期
2009年以前，以鼓励探索“一村一策”的改造实操性方案为主，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，但缺乏系统性政策支撑。该阶段的探索案例包括政府主导的渔农村改造、市场主导的大冲村改造和村集体自组织的皇岗村改造。通过比对案例，发现深圳市场主导的改造模式推进效率最高。
2
全面市场化时期
2009—2018年前后，深圳出台了中国第一部城市更新办法《深圳市城市更新办法》，进入城市更新快车道。城市更新全面市场化、制度化和流程化，形成以“政府引导、市场运作”为理念、以“公益优先、利益共享”为基本原则、以“规划统筹、单元管理”为实施保障的城市更新模式。该阶段中原先大拆大建的改造模式带来了重大公共服务设施落地、公平补偿等问题，使得“政府主导、市场参与”的土地整备逐渐由最初的补充成为主力。
3
利益统筹探索期
2018年前后，针对城市更新总体数量较多但实施率偏低，拆除重建改造带来房价增长、被动迁居、规划调整等困境，随着包容性城市更新理念的推广，以强区放权、片区统筹、城中村统租改造为主要抓手的城中村改造新模式兴起，深圳出台了《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，以综合整治为主导的城中村改造模式逐渐登上历史舞台。该阶段城市更新、土地整备和综合整治并驾齐驱，形成“拆改兴”三足鼎立的局面。
03
未来改造路径思考
当前深圳城中村和住房体系发展呈现新特征，面临新挑战。城中村在住房体系中持续发挥独特而重要的作用。随着非正规居住空间品质的改善，人居环境质量较高的城中村与正规小区市场融合，城中村可以促进城市低收入人群的职住平衡，提升居住就业空间公平性，一些城中村内良好的社会资本和活力对青新市民具有较强的吸引力。
与此同时，由于大拆大建改造带来的房价高涨、城市住房可支付性降低、低收入群体居住恶化、城市开发强度不断突破规划标准、小规模公共设施增加而大型公服设施难以落地等问题也亟待反思。此外，深圳市的住房供需结构较为畸形，呈现住房商品化率低（17%）、自有率低（23%）、非正规住房比例高（48%）的“金字塔”特征。总量上看，住房套数并不缺乏，但城市人均居住面积和城中村内人均居住面积都明显低于全国平均水平。
针对上述困境，建议通过分区、分类、分阶段的城中村改造，优化深圳住房现状体系的“金字塔”结构，提升中低收入人群和青新市民获得健康可支付住房的机会，推动形成“纺锤型”住房结构。在未来的城中村改造中，对人居环境特别差的城中村，进行推倒重建式的更新，补充中高端住房市场，促进住房市场的正常过滤；对设施条件比较好的城中村，开展政府主导的统租型整治，供应保障性租赁住房；对其他城中村，可尝试市场主导、政府保障的综合整治，面向城市的低收入群体提供健康可支付住房。
供稿单位：中国人民大学公共管理学院
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