2022年5月25日，国务院办公厅发布关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（19号文）是国家对存量盘活高度重视的体现，各地方政府和部委也在积极响应，为政策进一步落地保驾护航。

2022年11月24日国务院国资委与自然资源部印发的《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，可视为是国务院19号文的落实，重点就是鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地。

目前多省市对土地资源盘活高度重视，像3月上海市规划和自然资源局、上海市国有资产监督管理委员会印发《市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案（2023 年—2025 年）》，强调 “四个一批” 统筹联动，即“保留一批、减量一批、盘活一批、收储一批”。目的就是为了推进国企存量土地资源盘活利用，优化国有企业资源配置，进一步释放产业空间，促进国企土地资源高质量利用。

但土地盘活实际上是一个复杂的过程，其中涉及多方资源协调和联动。那对于央国企来说，土地盘活过程中面临的难点，需解决的问题是哪些？

一起看看土地盘活国家重点支持的方向以及有代表性的案例是怎么做的。

土地盘活涉多方联动五大问题亟需解决

现阶段大多数央国企对其持有的存量土地都给予了充分重视，切实可行地对存量土地进行盘活利用，不仅提升了土地利用率，更是实现国有资产保值增值的重要方式。

但由于存量土地利用状况以及形成的原因不同，使得在盘活工作中遇到的问题也不尽相同，导致国有企业存量土地资产盘活过程中存在种种困难，进展缓慢。

具体来看分为五大类：土地数据和权属问题、土地使用权问题、土地用途规划问题、土地价值认定问题、土地监管问题。

一、历史遗留问题导致的数据、权属、证照和界限边界问题是首要问题

低效无效土地底数和权属不清有争议的情况，具体表现包括历史遗留问题导致的土地信息数据不完备、证照不齐全、界限不清楚、土地权属有争议等，以及对土地摸底盘查不充分导致的底数不清晰。

大多数国央企的不动产，尤其是土地，取得时间较久，权属复杂，并且国家对土地及房屋的会计政策也进行过数次调整，再加上以前土地及房屋分别归属于不同的部门进行管理，企业在实际生产经营过程中会导致企业房地分离、账证不符、账实不符等问题。

另一方面，缺乏对低效存量土地统一认定标准，和用地的明确界定，没有将产值、税收、能耗、用地布局、公共基础设施配套水平等评价内容纳入，不利于低效存量土地的盘活利用。

二、因土地使用权性质和土地利用要求不同导致的属性问题是“硬骨头”

国央企存量土地使用权性质多样，对土地利用要求不一样。国央企目前持有的存量土地来源可能是出让、划拨、授权经营、国有租赁、作价入股等，不同土地使用权性质对土地利用的要求也不同。

比如划拨地受到国家规定的相关限制，不能直接用于经营性开发，在项目立项、报规、报建等手续上相对较难办理；另外，若将划拨用地变性后进行盘活，企业需要缴纳大量土地出让金，会面对巨大的资金负担。

再比如土地出让方式，要求“按照土地出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”

三、土地规划用途影响盘活模式选择，高质量布局引领是重中之重

低效存量土地缺乏用途规划，和布局优化引领问题。

规划相关问题主要有两方面，一方面是指目前国央企拟盘活的存量用地现状用途与土地利用总体规划或建设用地的控制性规划不符，而其中规划用途的调整会限制企业盘活模式的选择，规划指标的调整会限制企业自行改扩建的利用；

另一方面是在对低效存量土地盘活规划引导上，比如缺少对国土空间布局优化规划引领，部分城市的工业用地控制线划定以布局较为分散的存量工业用地为主，难以承担重大项目落地，难以通过改造达到产业集聚发展和公共基础设施提升的目的。

比如规划空间上缺少对整体产业的布局，单就产业而论产业，导致产业空间改造后难以适应国家对产业高质量发展的要求。因此如何更有效地与政府规划结合，及时了解政府的调整方向与动向，切实保证企业自身的利益成为存量土地盘活规划工作中的重点。

四、准确客观让存量土地资产价值获得体现，是资源资金平衡的基础

低效存量土地价值认定，和资金平衡问题。存量土地盘活的核心是通过明确土地产权，量化土地资产价值，让存量土地资产价值可以获得体现，再到资源的优化配置和资产效益提升。

土地价值受其所在的城市等级、土地所在的不同区位、土地权属完善程度、规划条件等一些列的要素影响，并且不同的盘活模式下测算的土地使用权价值也可能发生较大的变化。

因此，如何准确客观地确定不同条件下的土地使用权价值也是影响央企存量土地盘活的重要问题之一。

还包括因不同盘活利用用途的收益差距过大，比如“工业改住宅”收益最高，“工业改工业”收益为负，会造成土地补偿标准的巨大差异，企业更倾向于参与高收益的改造用途，而加大了低效存量土地参与产业升级的难度。另外还有企业内部开展存量土地盘活设立专业子公司的做法会面临较高税负。

五、多方资源协调和积极性调动难度较大，盘活推进周期长效率低

政策实施成效不理想，或协调机制未能有效建立的问题。各省市之间存在差异化的土地政策，尤其针对大型的国有企业而言，要结合正确的政策条件进行开发与建设。

另外我国土地改革政策内容较多，并且土地的性质各不相同，限制也较多，推动起来难度较大。另外土地盘活的策略需要根据土地权所属方、建设方、当地政府部门等多方面因素进行协调，除了经济效益外，还要充分调动社会各方资源，而协调各方面利益难度较大。

科学高效对存量土地盘活有利于城市高质量发展和产业转型升级

存量土地盘活的本质就是通过土地产权的明确，土地资产价值的量化，实现产权流动重组，资源的优化配置，过程中的政策激励十分重要，比如土地出让金减免、财政补助、建筑容量调整、拓宽再开发资金渠道等。

国务院国资委的205号文除了鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，把所支持的土地盘活方式做了进一步明确之外，在推进土地资产的权证处置、历史遗留问题的分类处置、以及工作协同机制上都做了细化。

一、鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地

国资委205号文主要支持的土地盘活方式有三种：

第一是支持国企优化存量土地利用方式。

在符合国土空间规划和用途管制的前提下，支持产业项目建设多层工业厂房；原依法取得的工业用地在不改变用途的前提下，扩大生产和增加产能等改造开发提高容积率的不再增收土地价款；利用存量房产或土地发展国家支持产业和行业的，有5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

另外还支持提高工业用地中行政办公及生活服务设施比例，用于建设宿舍型保障性租赁住房。

第二是推进国企存量土地再开发。

在符合国土空间规划的前提下，国企可以通过自主、联营、转让等多种方式推进存量土地的改造开发，也可以由政府依法收回国有建设用地使用权重新供应，并给予原国有建设用地使用权人合理补偿。

第三是鼓励利用存量土地进行公益开发。

对于增加公园绿地等开放空间、完善公共服务设施和基础设施、建设城市防灾减灾救灾设施、保护历史文化遗产等增进公共利益的项目，实行合理的容积率奖励。

实际上，在发改委发布的24个存量资产盘活案例中，就有几个很有代表性的土地盘活案例，比如北京市西城区新动力金融科技中心改造升级项目、天津港保税区海港区域城市更新项目都是存量资产和改扩建有机结合典型代表；

比如天津市河西区泰达控股爱米斯保租房项目就是响应工业用地改保障性租赁住房的代表；而中国华能存量火电厂资产盘活项目则是通过土地置换和产业导入实现的盘活。

1、存量和改扩建有机结合助力资产结构优化和“四资”有机转换

北京西城区的新动力金融科技中心项目，它主要是采用先疏解、后引进的方式，一是通过盘活存量资产，将低端产业服装批发市场进行升级改造，打造成 “新一代智慧城市综合体”，疏解非首都核心功能。

二是突破传统项目以地产开发为主体思路的城市更新模式，探索创新的“基金+城市更新”轻资产受托经营合作模式，具有盘活模式创新示范作用。

天津港保税区海港区域城市更新项目原区域产业结构偏传统，近一半是低效用地。所以其没有采取大拆大建的地产开发模式，而是采用“工改工”方式，维持工业用途土地性质不变，低效工业用地再开发，以产业转型升级为导向，将园区内闲置和生产低效的资产进行分批收购、统一规划管理，探索出一条盘活创新之路。

同时在资本层面，积极引入战略投资机构、产业发展基金，为项目推进提供了坚实保障，也为引入产业方提供了信心。

2、“工改保”打开保障性住房供给渠道新思路

保障性租赁住房的建设是现阶段国家政策重点，工业用地改保障性租赁住房是205号文重点支持的方式。

以天津市河西区泰达控股爱米斯保租房项目为例，该项目是位于天津市河西区核心腹地的闲置厂房资产。天津泰达万嘉建设发展有限公司通过协议转让的方式取得该地块资产，将原有闲置土地经过规划开发后，总建筑面积达40318平方米，绝大部分用于保障性租赁住房建设。

一方面为提高就业率、保障民生作出重要贡献，另一方面通过盘活沉淀资产，回收资金约7000万元，有效化解原产权人债务风险；同时，爱米斯项目建成后，可实现项目自平衡，预计可实现总收入8.05亿元，实现净利润8500万元。

3、土地置换和产业导入以“土地存量”换“发展增量”

以中国华能存量火电厂资产盘活项目为例，项目是华能南京电厂，电厂发电能源结构等已不符合“双碳”发展目标。所以经与南京市政府多轮沟通协商，最终确定通过土地置换及产业导入综合开发的方式实现盘活。

这种方式一方面有效盘活存量土地，避免存量土地资产的连续贬损，回流资金促进落后火电厂的有序腾退关停，有效解决退城入园问题。另一方面是助力当地产业转型升级，通过土地置换，积极引入产业资源，打造能源产业集群“中国能谷”，带动基础产业升级转型。

除此之外，使传统的国有能源企业从生产型向多元混合的投资性综合类企业转型，充分发挥国有资本运营公司资产管理平台功能，撬动金融资产管理公司、银行等各类资本为园区建设提供资金支持。

二、多方资源支持解决产权和历史遗留问题，分类推进和健全协同机制是重点

国资委除了在土地盘活方式的引领外，在存量土地资产的作价入股、授权经营、划拨或出让、租赁等处置方式的核准审批以及手续办理流程均进一步规范和加快，为土地盘活创造基础条件。

针对历史遗留问题，分类处理和确权是核心。205号文把用地行为发生在1986年12月31日之前，无权属来源材料或权属来源材料不全，但无权属争议的土地，可确权登记。

用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间的，在符合用地行为发生时的土地利用总体规划、已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位、且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的前提下，可以依法依规落实处理措施后，按用地行为发生时的法律法规补办土地转用征收手续，通过划拨或协议出让等方式完善土地供应手续。

而对于存在权属争议且一时难以解决的土地，经争议当事人共同指认争议范围后，市、县自然资源主管部门可将争议部分划出，对没有争议的土地先予以确权登记。

另外在工作协同机制上，首先要对存量土地的数量、权属、分布、利用现状、经营状况等情况进行清查统计，以及加强土地使用绩效的动态监测和评价分析，建立土地资源台账和低效用地数据库。其次是建立定期协商机制，协调解决国有企业盘活利用存量土地中的重大问题，确保政策实效。

小 结

可以看到随着央地有关资产盘活和土地盘活政策和支持细则的进一步落地，土地盘活的方向和方式方法进一步明晰，央国企首先要做的就是深度研究国家和地方有关政策，把提高土地资源利用率放在首要位置，积极探寻新思路新方向，去真正的实现国有资产的保值增值。

对于难点问题的解决，牢记两个核心要素：做好预判和针对性解决。首先判断存量土地是否该规划可行、符合市场、经济指标达预期、可操作执行；再对具体权属问题、账证不符问题、规划不符问题、划拨问题等有针对性地进行解决。