7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，紧接着，7月24日中央政治局会议再次强调“积极推动城中村改造”，7月28日“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议”召开，9月5日自然资源部发文明确要求以城中村和低效工业用地改造为重点……

从政策出台到具体部署，一系列举措密集推出、暖风频吹，城中村改造步入快车道。

城中村改造作为城市更新的重要方式之一，为何会被上升到国家战略高度？政策措辞有哪些变化？和过去几年的棚改有何区别？城中村改造的资金怎么来？本文小明将围绕这些问题一一来进行探讨。

政策意图： 本轮城中村改造有一个非常综合的目标

事实上，城中村问题是中国高速城镇化进程中的一个非常特殊的现象，在绝大部分发达国家经历的城市化进程当中，这个现象是很少见的。它的根源就是我国的城乡二元土地制度，也就是城市的建设用地归国有，农村的用地归劳动集体所有。

改革开放以来，我国的工业化带动城市化快速发展，资本却严重短缺，城市拓展过程中做不到连片集中征用土地。也就是说，要把一块土地用于城市建设，首先得从村集体手上把土地征过来，给合理的征地补偿、青苗补偿等各种各样的补偿后，再把它转成国有土地，然后才能用于开发建设。但由于当年真的是缺钱，很多城市做不到这个，于是就在城市里面遗留下来大量孤岛式的城中村。虽然处在城市的界面范围之内，但它实际上还是村落，还有劳动集体组织的存在，住在里边的人理论上还是村民身份。

那么，在房地产高速发展的时期，逐利的开发商不参与城中村改造吗？其实也很少有民营房地产商敢碰这种地方，因为不管怎么算这个账，它是算不平的，就是纯粹用传统的这种征地、盖更高密度的房子，然后销售、回本这种模式，根本就干不动这活儿，所以基本就留到今天，仍然处在一个游离于法律管制边缘的一些城中村社区。

当然，城中村的存在也有它的意义。相较来看，西方发达国家几乎在城市化的初期都有大规模的贫民窟，为进城务工人员提供了一个廉价的落脚场所。中国为什么没有出现大规模的贫民窟呢？恰恰就是因为有城中村的存在，不仅如此，城中村还发挥了初创企业孵化器的功能。

以深圳为例，据公开数据，2022年全市1500多个城中村，占地320平方公里，相当于深圳城市建成区的六分之一，总建筑面积达到了2亿平方米，城中村住房为577万套，深圳打工人员租赁的住房60%都是在城中村里。

总的来说，针对中国超大特大城市的城中村现状，本轮城中村改造其实有一个非常综合的考量和目标。

首先，从增量扩张到城市空间的高质量发展。当前，我国的城市化已经从增量扩张转向存量提升，2022年我国城镇化水平已经超过了65%，向外进一步拓展、占新地的必要性大幅度下降，当城市的发展不需要再占更多的农田、更多的生态用地的情况下，如何提升城市自身的品质，改造它的存量空间，成为全新的议题。此次中央将城中村改造提高到战略高度，就是充分意识到了城中村在城市存量中蕴含的价值和潜力。

其次，从低质量生存到公共服务价值提升。一提到城中村，给大家的印象就是握手楼、人口密集、安全隐患多等等，低质量生存是客观现实，通过城中村改造来完善城市基本公共服务体系的供给，让老百姓拥有更好的居住环境、更便利的生活条件，必然是政策考量的重点。尤其是三年疫情之下，城中村成了传染病的高发和多发地区，将来如果有别的流行性传染病的爆发，可能这些地区仍然会存在这种问题，此次大力推进城中村改造，也体现了国家下决心整治这类问题的决心。

再次，从土地的低价值使用到高效率利用。不管是征地还是不征地，对土地的利用一定是向更高的物业价值方向去走，使得这块地能够发挥它应该发挥的经济潜力。9月5日自然资源部的发文正是印证，明确要求推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。

最后，城市“留白增绿”，发挥生态价值。城市也需要“透气”的地方，既要留下、整合一些战略储备土地，同时又要保障城市绿化带建设、改善城市生态环境。

改造模式： 拆除新建放在优先位置，未来将迎来拆建新机

2021年颁布的63号文明确要求城市更新要严防大拆大建，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主。而今年7月21日出台的超大特大城市城中村改造新政，要求分三类实施改造：具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。

不难发现，城市更新政策措辞顺序，从过去的留改拆，变为拆除新建、整治提升、拆整结合，拆除新建字眼被放在了优先位置，这背后有哪些深意？政策的决策动因是什么？我们可以从以下几点来分析：

其一，过去强调严防大拆大建，主要是基于几个核心因素来考量的：一方面，盲目拆建后往往严重破坏城市固有的历史风貌，使得城市面貌千篇一律。另一方面，大拆大建类项目周期长、风险高，在过去房地产市场高速发展的时代，大拆大建后进行商品房销售可以实现资金的平衡。而今行业下行期，土地财政已经难以为继，如果还采用此种激进模式，将容易导致地方政府隐性债务的增加，这对于原本地方债高企的城市而言无疑是雪上加霜。

其二，过往大拆大建是从经济效益出发，考量的是投入产出比、项目赚不赚钱，这种模式往往是通过拆除后大规模新建商品房获取销售收入实现获利。

本轮城中村改造则是从民生问题出发，强调将城中村改造与保障性住房建设相结合，过去政策也常提保障房建设，但与城中村改造放在一起提，还是头一回。也就是说，此次改造的初衷和本质是为了增加保障房供应，只要城中村改造的用途是为了建设保障房，就是允许优先拆除新建的。

事实上一线城市在这方面已经有所实践，比如在整治提升类的城中村改造中，广深两地都已开展城中村统租改造运营，供应保障性租赁住房。在拆除新建类与拆整结合类的城中村改造中，深圳一直实施城中村城市更新保障房配建要求，按规划住宅建设量的不同密度分区比例进行保障房配建；广州则要求在城市更新项目（包括城中村）中利用规划节余优先配置政策性住房，主要作为公共租赁住房和人才公寓使用。

总的来说，国常会定调一定是大于住建部定调，未来一段时间内，拆除新建将是主旋律，当然，也要视各城中村具体情况而定，不具备条件的仍不可强行推进。根据统计，目前全国7个超大城市：上海、北京、深圳、广州、重庆、成都、天津，14个特大城市：武汉、杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、大连、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨、佛山、昆明，预计未来这些城市拆建类城市更新项目将迎来一波新的机遇。

需要强调的是，无论何种改造形式，衡量城中村改造成功的一个最重要的标准，就是改造以后保障房的供给是增加了还是减少了，价格是更便宜了还是更贵了。要站在“房客”的视角来看，因为“房客”才是评价保障房供给是加强了还是减弱了的最终主体，而其中最主要的一条，就是城中村的租金是上涨了还是下降了。

资金来源： 本轮城中村改造是棚改2.0吗？

金融端，国家也在加大对城中村改造的支持力度。8月1日，中国人民银行、国家外汇管理局在2023年下半年工作会议上指出，加大对住房租赁、城中村改造、保障性住房建设等金融支持力度。8月2日，国家开发银行在年中党建和经营工作座谈会上指出，积极服务推动超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

我们知道，国开行棚改贷是棚改1.0时期的主要资金来源，地方政府举债货币化安置拆迁户，然后卖地开发，棚改原业主拿安置款买房，达到去库存的目的。其资金循环的路径是这样的：央行->国开行（PSL）->地方政府（棚改专项贷款）->拆迁户（补偿款）->房企（销售回款）->政府（土地出让金）。但棚改1.0模式带来的是宏观杠杆率走高，地方政府债务增加，去库存的同时，大量房企也开启了高杠杆、高周转但低利润的不可持续发展模式。

那么，本轮城中村改造会是棚改2.0版本吗？答案是否定的。

首先，城中村改造与棚改1.0动机和目标不同。棚改1.0的动机就是为了商品房去库存，拉动经济增长；而本轮城中村改造的目的是增加保障房供应，动机是保障民生，如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房职能为代价,那就违反了城中村改造的初衷。

其次，棚改1.0是依托货币扩张，带动地方举债，采取货币化安置大规模拆迁实施，带动去库存。但2015-2018年央行PSL带动国开行棚改贷的高峰时期，人民币兑美元汇率为6.6-6.7之间，而当前汇率已是7.1-7.2之间，在这样一个汇率水平之下，很难再支撑大规模同时实施“宽货币+宽信用”。

再次，与大拆大建的棚改模式不同，城中村改造模式更加复杂，拆改兼具、节奏更慢、销售型经营型保障型兼顾，城中村改造的资金来源也会更加多元（如Reits、城市更新基金等），资金循环相对更复杂。

在政策支持下，预计政府资金（国开行等政策性银行）仍将是本轮城中村改造的重要主体之一，但是，本轮超大特大城市城中村改造新政的核心，应在于如何引导市场主体、社会资金入场。

当然，不同模式的城中村改造，资金来源不同。比如市场运作模式下，资金来源主要包括商业银行贷款、非标融资（如基金、信托、资管等），在建成后的不动产持有运营阶段的资产证券化。政府主导模式下，资金来源除了政策性银行贷款外，还有债券资金，政府主导类的城市更新基金，在建成后的不动产持有运营阶段的资产证券化。

对于政府主导类的城中村改造，资金来源还有一种模式，就是近年来多个城市都在推动的“做地”模式。

在一二线热点城市的城中村改造项目中，土地一级开发所需的成本一直是巨大的支出，要求项目投资者必须有很强的自有资金实力和融资能力，否则很难做下去，所以不少城市都指定市属区属国企作为做地主体。

杭州是做地模式的先行者，也是做地实践的成功代表，自2015年至2022年，杭州全市超量完成做地计划，打造了土地收储的“杭州样板”。借鉴杭州做地模式，2023年3月广州也发布了“做地十条”，选定7家全资国企作为市级做地主体。

做地模式，简单来说，就是由地方政府及其地方国企主导实施城中村拆迁补偿安置，而后把“生地”做成“熟地”，政府收储后，土地再入市。所以各地的做地实践与其土地财政依赖度密切相关，例如杭州土地财政依赖度高达140%，广州也超过100%，尤其是杭州，近些年一直是全国名列前茅的“卖地大户”。

在杭州做地模式中，国企以其执行效率高、融资能力强等优势高效完成土地连片整理，而后交由市土地储备中心收储、出让，政府再给企业支付前期开发工作补偿。做地阶段土地整理成本主要由做地主体承担，为了实现资金平衡，土地出让收入应当足以覆盖前期土地整理成本。

除了土地出让金返还外，杭州做地的资金来源还有几类：一是财政补助，比如中央和省相关补助资金、属地资金，二是专项贷款，比如国家开发银行及各商业银行的中长期贷款或软贷款，三是社会资本，包括发行企业债券、中期票据、引入股权投资等融资方式。

当然，杭州在2015年推行做地模式之初就获得了巨大成功，还有其特殊因素：一方面，那几年恰好赶在了房地产高速发展的阶段，地价快速上涨，另一方面，其最初启动土地整备工作时，正赶上国家发放棚改专项资金，杭州成功申请到一笔千亿级棚改贷款资金，有力保障了对初期做地成本的支付。

广州在做地十条中，也明确了做地主体将采取自筹资金的方式，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。政府将以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款，同时，鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等金融工具对做地主体予以做地资金支持，鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。

结语

大力推进超大特大城市城中村改造，是国家长远之大计，也是我国城镇化发展到一定阶段后的必然产物和发展大势，与民生保障相结合，让全体居民住有所居，更是其核心的目标和初衷。当然，在具体的改造过程中，仍然有很多切实的问题需要去考量和解决，需要政府、企业和居民多方的协同与磨合。城中村改造，任重而道远。

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