从人类历史的发展过程看，最初人们总是选择自然条件相对较好的地域作为方便汲取生存资源的福地，而自然条件越好的地方，生产活动越是容易且活跃，最终因经济发达最后形成小集市——现代城市的雏形。这些自然条件好的地方也是最适合农牧业生产的，这就形成了城市发展和农牧业生产的冲突，这就需要政府的管理和规划以及经过法定程序审批地占用农用地。因此，我们认为，凡未经政府主管部门审批，或虽经审批但批此地用彼地，批少用多，批此类非农牧业用途而实用于彼类非农牧业建设用途，或批为临时用地而长期占用的均是非法占用农用地的行为。同时还应包括未经批准的租赁土地或以土地投资入股、合作经营及用土地作抵押借贷资金进行其他经营活动等方式的占地行为。