中房报记者 苏志勇 北京报道

11月21日，自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称“政策指引”），明确提出，将城市更新要求融入国土空间规划体系，针对城市更新特点改进国土空间规划方法，完善城市更新支撑保障的政策工具，加强城市更新的规划服务和监管。

梅云汐（广州）咨询有限公司创始人、CEO戴哲接受中国房地产报记者采访时表示，这是自然资源部继8月出台低效用地再开发试点政策后，再一次明文支持城市更新，在很多条文上基本达到和住建部协同的效果。

政策指引主要内容可以归纳为规划体系、规划方法与政策工具。其中，规划体系与方法是围绕着国土空间规划如何兼顾城市更新内容而展开，而政策工具则针对城市更新全周期常见问题与鼓励方向展开。

戴哲认为，对于不同的角色，关注点也有所不同。作为管理者，应当重点关注到，从过往政策的“一刀切”到本次政策指引中提出“坚持因地制宜”的基本原则，这是更为实际的方法。具体而言，是“有所为，有所不为”——“有为”的是鼓励探索、积极引导的举措，“有所不为”是务实管控的做法。

对于规划者，重点应当关注“留改拆”从“比例”转向“顺序”。坚持“留改拆”并举是在2021年住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中首次提出的，在文件中“留改拆”是以“比例”形式出现的，如“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2”“城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%”。

本次《指引》再提“留改拆”，但内涵已经发生转变，成为“顺序”——按照“留改拆”的优先顺序、以“保护优先、少拆多改”为原则，体现最新政策中“拆除新建、整治提升、拆整结合”分类改造的思路。

对于参与者应当关注的重点是：鼓励功能复合、盘活低效用地复合利用。这是延续171号文中“资产组合供应”的思路，是城市更新混合改造的新方向。政策指引提出鼓励产业区、轨道周边地区、重要片区功能复合，特别是产业区允许合理增加产业及配套建筑容量，促进产城融合，并进一步提出在用途认定、土地使用年限、出让底价评估等的规范思路。

盘活利用低效土地，政策指引还提出：“以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。”这是通过降低土地使用权获得门槛，引入多元市场资金参与改造的首次创新提法。

政策指引首次对容积率的刚性指标放松，戴哲认为，这充分体现了城市更新的本质逻辑，除了改善居住环境外，也是落实城市短板的市政基础设施和公共配套而带来的经济成本提升，用容积率不受指标的制约一定程度上满足经济平衡。“深圳在开展城市更新工作以来，很多项目的做法便是这样，除了新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约外，市政府也会因为项目贡献率，而给予项目容积率转移或者奖励。”戴哲表示。