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作者|卢锋（北京大学国家发展研究院教授）

“一带一路”推进机制的“四轮驱动”视角——深化未来合作需创新对外投融资模式[1]

卢锋、潘松李江，2023年11月28日

2013年“一带一路”倡议提出十年来相关合作取得广泛成就，其中最具既视感和影响力的内容应属大规模基建提升了参与国互联互通水平。2023年10月19日第三届“一带一路”国际合作高峰论坛主席声明指出：“一带一路”倡议“开展了3000多个务实项目，拉动近1万亿美元投资”。大规模基建改变了世界经济地理版图，提升了参与国的工业化水平与民生福祉，成为当代国际经济合作发展的教科书级别案例。

为什么“一带一路”大规模基建成效彰显？中国为何能发挥特殊推动作用？2015年笔者和合作者在“为什么是中国”一文中 ，从工程建造、工业制造、国民储蓄和外汇储备等方面讨论了我国推进“一带一路”优势条件。从过去十年以及新世纪初年以来“走出去”实践经验看，上述优势条件具体表现基于四种能力系统作用的“四轮驱动”效应：一是我国企业大规模国际承包工程能力，二是实施工程中通过贸易对相关设备、材料的配套供给能力，三是通过直接投资与各类基金提供直接融资，四是通过多种机构各种贷款提供债务融资。

对很多参与国而言，我国上述“四轮驱动”能力对大规模基建所需条件的“系统性匹配”，是“一带一路”合作具有特殊吸引力的重要机制原因，是中国在推动和引领相关合作方面能够发挥独特作用的根源所在。下面首先从东道国诉求与现实制约角度讨论“四轮驱动”概念，然后分别考察我国四种能力提升及其在“一带一路”合作中实际展开发挥情况，最后结合近年全球主权债务风险影响探讨未来深化合作需创新对外投融资模式。

1、东道国的诉求与制约

要理解很多国家愿意积极参与中国倡导的“一带一路”合作，就需要分析这些国家发展的需求意愿与现实制约。不少“一带一路”共建国家的经济发展水平和工业化水平相对落后，他们都知道“想致富，先修路”的经济发展道路，希望通过大规模基础设施建设推动经济发展，然而与其比较普遍的国情条件相联系，这些国家通常面临多方面现实制约。

首先是工程建造层面的制约。中国在长期发展中逐渐培养出了大规模工程建设能力，这需要时间和经验积累，也需要国民经济规模和结构方面的具体条件，然而这些条件对于很多发展中国家并非普遍具备，实际上很多共建国家通常缺少大规模现代工程建造能力。另外，大规模基建需要各种机械设备和材料物资等资本品投入，这需要比较发达的工业制造能力才能提供，对此很多国家国内生产系统也难以自我供给。

其次是融资方面的制约。大规模基建通常需要巨额投资，这就要求相关国家在特定时期减少总消费，在当期经济产出中腾出一个较大部分转化为储蓄和投资。另外实施基建总会需要从国外进口基建项目需要的至少一定比例资本品，为保证进口偿付能力还需要本国相应出口创汇能力作为配套。然而如同发展经济学领域“双缺口”模型所假定得那样，很多发展中国家缺乏必要的储蓄动员能力，更是面临出口创汇能力不足限制，由此构成宏观经济层面的资金和外汇制约。

在开放经济环境下，理论上一国可以通过对外贸易与国际融资方式超越上述限制从而推进必要基建工程。例如对工程建筑和设备材料的制约，可通过从国外进口相关劳务和货物加以满足弥补，表现为东道国项目业主可在国际承包工程市场发包邀约外国承包商承建。又如对“双缺口”结构特点派生的融资能力限制，可通过吸引外国企业投资加以弥补，也可以通过从多边金融机构、外国官方或金融机构、国际资本市场等渠道获取债务融资来应对。

这里需要指出的是，利用开放条件超越上述两重制约，其现实可能性或难易程度具有显著差异。对于工程建造能力方面制约，如果东道国有足够资金支持，可直接在国际承包工程市场上通过招标与国际工程承包商达成工程劳务合约。从现实情况看，国际承包工程市场具有买方市场特点，承包商之间通常存在比较竞争激烈，在项目发包方资金到位前提下，现汇工程项目招标不难找到国际工程承包方，甚至在交易条件上具有较多选择性。

然而解决融资制约困难则不然。直接投资通常对东道国经济基本面和行业盈利预期有比较严格要求，因而招商引资对很多发展中国家而言往往都力不从心难尽人意。由于缺乏较健全的国内资本市场，很多发展中国家也难以吸引大量国外证券投资流入。在债务融资方面，虽然世界银行等多边金融机构会向发展中国家提供援助性贷款，然而其资金规模有限通常供不应求；如果要利用国际资本市场进行债务融资，又往往面临信用不足和收益率过高难以承受等约束。

简而言之，借助外部条件克服工程与融资约束面临的不对称性，就是有钱不愁买不到承建工程服务，但是没有钱则“巧妇难为无米之炊”，因而得到融资支持往往是更为关键的现实约束。透彻了解上述制约以及借助外部资源难易程度差异，便不难理解中国积极参与“一带一路”能在大规模基建领域较快成效彰显的机制性原因：关键在于上述“四轮驱动”为超越相关约束特别是融资制约提供了系统性匹配条件与闭环性解决方。

2、“四轮驱动”之一：对外承包工程

工程营建修造是带来“一带一路”大规模基建成就的直接经济活动，对外承包工程是我国企业参与“一带一路”工程建造的基本途径，我国对外承包工程规模拓展反映了改革开放时代我国经济发展以及政策调整带来的相关能力提升。

中国在计划经济时期帮助了一些友好国家进行基础设施建设，上世纪70年在非洲修建的坦赞铁路就是典型事例，这类大型工程大都是我国政府部门援外办公室负责推进实施。本文讨论的通过对外承包工程实施各类境外基建项目，仍包含一定数量官方援建项目，其绝大部分则是基于市场机制形成并大都通过国际市场竞争实现的。改革开放时代特别是进入新世纪以来这方面能力的锻造提升，根本上是国内城市化工业化推进带动基建能力历史性提升的产物，同时也是一系列针对性政策调整与企业长期探索历练的结果。

1978年国务院批准有关部门《关于拟开展对外承包建筑工程的报告》，肯定“组织我国建筑力量进入国际市场”的积极意义，开始改革我国由相关行政部门实施对外基建和其它援助的体制，并着手组建几家部门窗口性公司，开启用市场化方式参与对外承包工程的先河。进入21世纪后，多项因素综合作用推动我国对外承包快速增长：国家鼓励企业“走出去”，2000年32文件推出多项相关融资政策，同时我国基础设施建造能力随着国内城市化和工业化推进大幅提升，国际收支也从早先逆差压力转变为持续双顺差并伴随外汇储备规模飙升。2013年我国提出实施“一带一路”倡议，推动对外工程承包等国际经贸合作规模快速扩大。

下图显示我国对外工程承包从21世纪初新签合同额每年不到100亿美元，迅速增长到近几年新签合同额约2500亿美元，其中完成营业额达到1500-1700亿美元左右。不过数据显示近年我国对外工程承包呈现回落态势，新签合同额从2017年峰值徘徊回落，完成营业额2019年以后也显著回落。这意味着我们在“一带一路”合作中可能面临一些现实问题需要解决。

下图显示，我国对外承包工程遍及世界各地区，占比由高到低依次是亚洲、非洲、欧洲、拉丁美洲、大洋洲和北美洲。发达国家的工程承包项目往往附带自有资金，这类项目竞争性更强；受隐含保护主义等方面因素影响，发达国家的工程承包商在其国内或在其它发达国家工程承包市场上仍占据某种优势。近年亚洲和非洲通常占到我国对外承包工程总量的80%上下，显示我国在与中低收入发展中国家的承包工程合作中更具有竞争力。

我国对“一带一路”共建国家的工程承包规模同样经历了显著上升。从下图报告的我国在共建国家承包工程完成营业额及其增速来看，新世纪以来我国对共建国家的完成营业额出现快速增长，从2000年的不到50亿美元分别上升到2019年的峰值943.6亿美元（狭义）和1447.4亿美元（广义）。不过近年同样出现增长相对或绝对回落调整的情况，提示“一带一路”合作出现一些新情况新矛盾需要应对。

3、“四轮驱动”之二：设备和材料

开展“一带一路”基建工程离不开大量设备材料等资本品投入。我国拥有系统而发达的工业体系，具备为大规模基建项目提供所需设备和材料等资本品的供给配套能力。从国际经验看，一国对发展中国家提供优惠条件（如优惠贷款）合作实施基建投资项目时，一般倾向于从本国配套项目实施需要的设备和材料。我国实施这类项目时自然也愿意从国内进口供给相关配套设备材料，相关政策对此包含鼓励性内容。就此而言，“一带一路”合作推动的大规模基建承包工程合作，对释放国内相关行业产能过剩压力不无积极意义。

目前未能获得中国与“一带一路”国家因为上述合作基建项目派生的设备与材料等资本品贸易的数据。从下图报告的整体贸易数据看，我国对共建国家的贸易额在2001年以来迅速增长，从2000年的不到1000亿美元上升至2022年的20547亿美元（狭义）和27781亿美元（广义），数十倍增长的相当部分应与合作基建派生的配套设备与材料等物品贸易有关。虽然中途经历了两次短暂下滑，但从2015年以来总体呈现快速增长趋势。

不过从下图有关机构提供的中国与共建国家贸易额指数看，2021年以后相关贸易额指数出现高位波动回落动态，今年一度出现月度负增长情况。

4、“四轮驱动”之三：对外直接投资

大规模基建通常需要投入巨额资金，确保资金供给是规划实施大型基建项目的前置条件之一。有些国家特别是高收入和发达国家或部分新兴经济体，有能力自行提供资金推进基建项目，这时即便其国内工程建造能力不足，也不难在国际劳务工程市场上通过招标购买工程承包服务。从国际工程承包商角度看，这类现汇项目通常面临激烈竞争具有供不应求特点。

“一带一路”参与国大部分是中低收入国家，相当比例还是低收入国家，这些国家通常缺乏国内融资能力，外部融资也面临较多制约难遂人意，我国较强融资供给能力对推动相关合作发挥关键作用。我国对“一带一路”诸多融资方式大体可分两大类：一是对外直接投资（OFDI）与各类基金提供的直接融资，二是各种金融机构通过不同类型信贷提供的债务融资。

数据显示，我国OFDI金额从2003年的29亿美元，快速增长到2016年的峰值1961.5亿美元。虽然2016年到2019年规模下降，但在2021年回升到了1788.2亿美元。从我国对“一带一路”国家投资规模来看，我国OFDI金额从2015年的148.2亿美元上升至2022年的209.7亿美元，对共建国家直接投资占所有对外直接投资的比例也从2015年的13.8%上升至2022年的17.9%。

对外直接投资意味着我国企业在东道国兴建工厂、矿山、交通运输等基础设施和制造业产能项目，为此需要实施不同规模的基建工程。直接投资为东道国带来储蓄和外汇，有助于解决这些国家的“双缺口”限制。从中国发展经验看，对外开放一个重要特点是吸引了大量外商直接投资，对经济转型成长发挥了积极作用。我国企业现在向“一带一路”国家进行直接投资有望产生类似积极效果。

我国作为投资母国，相关企业直接投资在实体经济部门形成海外权益资本。如果投资决策符合预期，则有可能获得经营利润。不过直接投资规模受到多方面因素制约：如投资企业需对东道国经济形势与特定行业进行具体考察，确保符合长期投资条件；直接投资形成固定资产流动性较低，万一东道国政经形势发生超预期变动会面临更大潜在风险；另外某些行业投资还可能受到包含意识形态复杂因素影响。

中国还设立了多种基金支持“一带一路”投资。2014年设立的丝路基金规模最大，为400亿美元和1000亿元人民币。作为中长期开发投资基金，丝路基金重点支持“一带一路”共建国基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目；投资方式以股权投资为主，也灵活采用债权、担保、名股实债、夹层可转债等工具组合。截至2022年底，丝路基金累计签约项目70余个，投资项目遍及60多个国家和地区，承诺投资金额超过200亿美元。

我国还创设了多只国际性基金和地方性基金支持“一带一路”投融资。据报道，截止2018年7月与“一带一路”相关的国际性基金共有23只，合计规模超过1万亿人民币。如2016年设立的中非产能合作基金，围绕非洲“三网一化”[2]建设战略开发业务，截至2021年3月已累计投资21个项目。另据有关机构数据，2014-2017年国内各地先后成立52只地方性丝路基金，总资金规模达3081.55亿元，其中国有资本占比高87%。

5、“四轮驱动”之四：信贷债务融资

各类贷款债务融资是我国向“一带一路”大规模基建提供资金支持的最重要方式。观察相关案例可见，我国与“一带一路”参与国就特定基建项目达成合作计划，往往包含国内特定金融机构提供贷款支持内容。

与计划时期对外融资基本采取无偿捐赠和无息贷款方式不同，改革时期特别是进入21世纪以来，我国对涉外信贷融资实施了多次体制和政策调整创新，逐步形成近年以官方援助为引导、政策性金融机构为主力、各类市场性金融主体积极参与的多元化债务融资体系，对于“一带一路”大规模基建和互联互通合作发挥了关键性推动作用。

下图列举我国对外官方捐赠以及若干主要信贷机构与融资方式类型，其中债务工具包括官方无息贷款、进出口银行两优贷款、国开行开放性贷款、各类商业银行以及其它机构贷款，另外中信保作为官方出口信用担保机构也在对外信贷体系中发挥了重要作用。图形还示意表达不同机构和融资种类的“政策性优惠性”与“市场性商业性”相对重要性。

我国官方未提供对外贷款国别债权信息，定量考察需借助国际组织和研究机构创建维护的相关数据库信息，这方面利用较多的是世界银行国际债务统计数据库（IDS）。世行要求成员国公布对其它国家外债信息，把成员国报告的对中国负债加总，可以看作我国对相关国家债权总额的一种估计。数据库涵盖的120多个国家绝大部分是“一带一路”共建国，世行数据库或低估我国对相关国家债权，然而仍是较为可靠数据来源。

下图世行数据显示，我国对低中收入国家债权从新世纪初的55.5亿美元增长到了2021年的1799.8亿美元，增长20多倍。近年我国相关债权增长持续减速，2021年增速回落到2%。我国对低、中收入国家债权相对其总债权占比并不高：IDS数据中我国债权占低、中收入国家总体债务比率很小（或不到3%），对低收入国家占比较高（超过10%）。不过我国对外债权在低、中收入国家的双边官方债权中占比最高，达到30.4%。

我国对“一带一路”共建国家债权同样经历快速增长。数据表明新世纪以来我国对狭义和广义“一带一路”共建国家的债权额分别从2000年的23.25亿美元和62.07亿美元增长至2021年的789.99亿美元和1752.46亿美元，增幅超过30倍，高于IDS样本国债权整体增幅。不过过去十余年我国债权增速也呈现下降趋势，2021年狭义与广义参与国债权增速分别降到7%和2.8%，增量降到十多年前。

6、主权债务风险影响

我国四种能力优势的现实发挥形成推进“一带一路”合作“四轮驱动”机制，不过数据显示近年来我国与共建国家的承包工程规模、国际贸易规模、债务融资出现增速显著回落甚至负增长情况，提示原有合作机制在新的全球经济环境下面临某些瓶颈制约。出现新困难的原因是多方面的，就外部环境而言，较多发展中国家2015年前后以来国内经济增长动能减弱、尤其是部分国家主权债务风险上升，对原有合作机制提出新挑战。

历史上发展中国家不乏主权债务风险集中释放经历。如上世纪80和90年代，拉美债务危机和“重债穷国（HIPCs）”债务危机先后密集发生，后经国际合作多边治理危机先后化解，到新世纪第二个十年初全球主权债务风险整体降低到当代较低水平。近年来，新一轮主权债务违约风险再现，截止2023年8月数据，广义债务违约国家数达到22个，占比10.2%。

除了疫情冲击外，发展中国家内外环境多重演变因素推动形成新一轮主权债务风险上升形势[3]。其一，债务规模的空前扩张构成了主权债务风险的基本背景；其二，发展中国家经济走弱是债务风险上升的主要根源；其三，美西方大通胀与宏观周期逆转是加剧主权债务风险的重要推手；其四，国际合作治理能力不足掣肘主权债务风险防控也是原因之一。

目前，债务风险已经成为推动和深化“一带一路”合作的现实制约因素之一。如果说我国在共建国家承包工程是推进大规模基建和互联互通的主要抓手，那么债务风险倒逼信贷融资调整可能带来两方面制约效应：一是东道国举债空间相对收缩，兴建大型工程的现实需求阶段性减弱，会制约我国在这些国家承包工程扩张速度和节奏。二是某些已陷入严重债务困境的共建国家，其新增债务可投入基建投资比例会显著下降，进一步制约承包工程与基建投资增长。未来深化拓展“一带一路”合作需针对上述问题创新投融资方式。

7、小结和政策讨论

“一带一路”大规模基建提升互联互通水平成效彰显，实证研究该领域合作规模多年快速扩大与近年调整的经济逻辑，对我国深化“一带一路”合作应有借鉴意义。依据对东道国政策诉求与现实制约的观察，我国同时拥有现代工程建造与大规模融资能力，是促成“一带一路”基建成效彰显的关键条件。从实际情况看，实施工程承包和设备材料配套能力在国际市场上较容易获得替代供给，债务融资能力则替代性较低和现实稀缺度较高，相关必要能力的“系统性匹配”是我国能快速推进“一带一路”合作的密码。

随着近年来全球主权债务风险释放，我国债务融资节奏放缓并伴随承包工程减速调整，债务风险导致的我国债务融资能力下降成为深化“一带一路”合作面临的新制约因素。为了推动“一带一路”合作行稳致远，需针对现实新矛盾进一步创新投融资模式。政策上要重点强化融资各环节风险识别防范，采取具体改进措施提升“一带一路”资金融通可持续性与稳健度。

第一，综合评估东道国经济发展与债务风险，逆周期调节大规模基建节奏，重视小而美的效率高项目。第二，在对外承包领域基于市场化原则逐步增加项目融资比例，适度调减对政策性融资依赖程度。第三，进一步探索推进承包工程企业“投融建营”模式，通过改进项目实施微观机制以加强风险识别防范。第四，以投融资风险的事前识别、事中防范、事后治理为抓手，提升“一带一路”合作国之间政策沟通有效性。第五，在坚持科学有效治理、合理分配负担前提下，积极参与和推进全球主权债务风险的多边治理。

注释：

[1]根据本文第一作者在2023年10月25日北京大学国发院第66期“中国经济观察报告会”上发言拓展成文，原发言题目是“工程建造与债务融资——深化一带一路合作需创新投融资”。

[2]高速铁路网、高速公路网、区域航空网和工业化。

[3] 《北大卢锋：多重因素推高新一轮发展中国家主权债务风险》，网易财经智库，2023-04-20，https://www.163.com/money/article/I2PNCO8500258J1R.html?spss=dy_author[2023-11-06]。

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