【文/观察者网专栏作者 贺海波】

近期，笔者参加了中部某省的基层综合执法改革课题调研，发现基层干部普遍偏好综合执法力量能够下沉到乡镇。

在Z市调查一个没有参加执法力量下沉试点的普通农业乡镇时，一位50多岁的老乡镇干部建议在全市乡镇迅速设置执法下派机构。X县的一位乡镇党委书记说，综合执法中心与公安派出所是乡镇治理的两把刀子。

在乡镇干部视野中，执法力量下沉乡镇为何如此紧急、如此重要？执法力量下沉乡镇后，是否就可以轻松解决当前的治理难题？

实际上，就调查的整体经验来看，对法治的想象与法治的实践之间还存在较大的差距。

乡镇需要综合执法这把“刀子”

Z市C镇是全国309个革命老区之一，属于贫困乡镇，也是纯农业乡镇，15个村，1个社区，户籍人口有2.4万余人，耕地有11万亩，其中水田6万亩，旱地5万亩，另有山林3万亩。

从人地比看，土地相对充裕，农民外出务工相对晚一点，但是当前也和全国一样，年轻人绝大多数都外出务工了，老年人在家务农。近几年来，1970年代出生的村民因不断为劳动力市场所排斥而陆续返乡，而80、90年代出生的村民仍处于个体劳动力鼎盛期，具有较强的市场竞争力，还没有被迫返乡的情况。

就是这样的一个农业乡镇，笔者与镇工会主席交谈时发现，当前至少有三个方面需要执法权下沉到乡镇。

一是环保方面。

水污染、大气污染等都比较严重，但是无法治理。比如秸秆焚烧，现在有法律了，但是实际上没有什么处罚，既没有罚款，也没有拘留，而乡镇干部却要背负属地责任。乡镇反映到派出所，派出所说，法律规定由环保部门管，他们管不了。而在环保部门设置上，全市就一个环保局，乡镇没有执法主体。遇到秸秆焚烧还田，乡镇去管去讲法律，一次罚款50元；老百姓说，“给你500元，我可以都烧掉吧？！”

一处正在燃烧的玉米秸秆地（资料图/新华社）

二是农业方面。

首先，在种子、化肥、农药等质量打假方面，比如单看种子，当前市场上的品种非常多，一个小农资店就有60多个品种，来自五湖四海，仅油菜就有几十个品牌，老百姓根本无法分辨其中真伪，稍有差池，一个周期忙下来就可能颗粒无收。

其次，市场价格无人监管。全镇小型农资商店超市不低于30家，开办这些商店超市几乎没有什么门槛，普通农民都可以参与。其中价格混乱，特别是一些所谓的新品种，任由店家说了算，老百姓根本无法判断到底多少钱才是合理的。

三是农民建房方面。

本来设定的组织体系是由农办牵头，国土、城建、房管等三、四个单位联审联批。但是到实践中监督执法时，城建只管房屋高度和排面一条线，房管只管有无房产证，国土只管有无土地证，出了违法问题就相互推诿，谁都不管。

后来乡镇只好将责任压到村干部监管，村干部只好天天守着，但是也不可能守得住。农民按规定只能建200平方米，但实际上建了300平方米，并且稍不注意，很快就建起了，然后也不知道应该由谁来执法拆除。

确实，在全国各地乡村调查，这些方面都是大多数乡镇的重点或中心工作。乡镇如此重视，主要是因为近些年来国家加强了环保和土地用途管制，自上而下的高标准严要求，最终配以严厉地追究责任。乡镇承担最低一级属地责任，没有办法向条线推诿责任，也没有可用的策略手段避责；当前乡镇治理体系未完善，治理能力还比较有限，于是特别希望执法力量能够下沉到乡镇，成为解决这些难点工作的一把“刀子”。

资料图来源：人民网

综合执法这把“刀子”的治理结构与功能

笔者及调研团队深入X县J乡和W镇作了比较深入的调研。

J乡属于一般农业乡镇，户籍人口5.2万人，常住人口仅1-1.2万人，并且60岁以上老人接近60%，外出务工者以建筑行业为主，以家庭为单位，务工与务农收入各占一半。

W镇在X县属于中等乡镇，户籍人口4.6万，常住人口1万，耕地6.4万亩，其中水田3.6万亩，另有林地1.2万亩，境内两条河可采河沙。

这两个乡镇都不是经济发达镇也不是城郊镇，与Z市C镇性质相同。在2022年10月，这两个乡镇都开展了乡镇综合执法改革试点工作。

县编办核定J乡综合执法中心编制为7人，其中1人为其它单位划转，县城管局下派1人，新招2人，空编3人。J乡原有工作人员36名，成立综合执法中心后可增加到43人。W镇综合执法中心编制数亦为7人，空编2人，工资由县财政拨发，办公外出执法交通用餐等费用由乡镇实报实销。

乡镇还将原200平方米的乡镇交通客运中心修缮后作为综合执法中心办公场所。乡镇要求综合执法中心定期召集国土所、司法所和市场监管所等县条线机构的派驻机构人员一起开执法联席会议，会商辖区内的执法问题。

X县J乡和W镇的执法事项主要集中在集镇管理、耕地保护、河沙盗采、秸秆焚烧、滥伐林木和河道电鱼等。乡镇综合执法中心在基层治理实践中主要发挥了如下几项功能。

首先是治理前移。

以前执法力量集中在县级部门，乡镇发现了违法问题，但是没有执法权，还得向县级相关执法主体反映，而县级执法机构运转需要时间，等到走完程序派出执法队赶到违法现场时，常常发现违法主体已经消失了，或者违法已成事实。比如违规建房已经完工了，房子已经建起来了，要想强拆，农户损失巨大，势必要拼命保护自己的财产，最终有可能闹出人命诱发社会稳定问题。虽然法治是硬武器，但是考虑到有可能造成重大不良社会影响，只好作罢。

两个乡镇成立综合执法中心后，每天都会开展巡查活动，发现问题可以及时处理。J乡2022年综合执法队成立前一年有20-30件违法建房事项，事实清楚，证据确凿，但为了稳定最后都搁置不理。2023年执法队经常在全乡范围内开展巡查，截至９月份只发现了2件违法违规搭建彩钢瓦棚事件，经过法律宣传，发放七天整改通知后，现均已整改到位。

可见，乡镇有了综合执法中心之后，可以将违法事项由事后治理转变为事前或事中治理。及早发现违法违规问题，及时制止，老百姓的损失相对不大，也容易接受，就不会造成严重不良社会影响。

拆除违建（资料图）

其次是治理兜底。

Z市C镇的工会主席说道，乡镇没有执法主体，也没有执法权，面对违法违规只能采取行政命令，但是行政命令现在不起作用了。

行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。在基层治理中，一般乡镇干部作为行政主体，可以命令违法违规者停止违法违规行为。在乡镇没有执法主体的情况下，这是最高也是最后的治理手段。但是现在，违法主体一般不将行政命令当回事，常常当面服从，背后继续违法违规，乡镇再没有什么办法作进一步治理。

乡镇有了综合执法队以后，发现违法主体，进行法律宣传，指出违法事实，然后发出限期整改通知。如果违法主体罔顾法律依然我行我素，综合执法队下一步就会采取行政拘留或罚款等强制措施。当然，在实践中一般很少走到这一步，但正是如此，法治才发挥了基层治理的兜底功能。

最后是震慑与教育。

在有些基层治理场所中，一些社会主体表现出比较严重的社会戾气。比如集镇上占道经营者，拿自己的弱势身份作挡剑牌，城管在规范街道经营秩序时和他们好说歹说都不听。还有农村违建，在以前一些地方审批是一回事，实建是另一回事，如果强制拆除，又会激发官民对抗。

乡镇有了执法队后，六七个成员穿着统一的制服，全程拿着执法记录仪，对违法主体亮出执法证等一套仪式感很强的操作，对违法主体和其他社会主体都有很强的震慑作用，以及法治宣传和教育功能。

J乡执法队员对集镇占道经营进行如此执法整治后，所有摊贩都进入到集贸市场经营，规范了市场交易秩序，市容市貌发生了很大的变化，终于达到了乡镇的“雪亮工程”治理目标。

资料图来源：苏仙新闻网

乡镇治理转型需要法治权威

综合执法力量下沉乡镇以后，确实为乡镇增加了治理手段，并提升了治理成效。对于中部某省普遍只有三四十名干部的乡镇来说，成立综合执法中心，一下子增加了七名左右的乡镇治理骨干力量，在一定程度上优化了基层治理结构，增强了乡镇治理的组织体系；并且执法中心以法治为核心手段，解决了乡镇“看得见，管不着”的治理困境，在很大程度上提升了乡镇的社会治理能力。

从更深层次而言，乡镇干部偏好执法权配置到乡镇，还与乡镇治理转型有很大关联。

建国初期法治还处于起步阶段，基层治理在很大程度上依靠革命惯性力量和社会主义意识形态渗透力量。在双重力量作用下，这个时期基层干部拥有国家和社会主义意识形态所赋予的道义或德治权威，基层干部具有治理乡村社会的正当性与权威性，因此基层治理中的行政命令可以发挥兜底治理功能。

改革开放之后，随着现代性特别是市场理性不断向农村社会渗透，原来的德治权威不断弱化。正如调查中有些乡镇干部所说，上世纪90年代乡镇干部还是受老百姓尊重的，有些老百姓甚至还害怕乡镇干部，当乡镇干部觉得比较神气；但是自进入新世纪以后，乡镇干部地位越来越低，现在老百姓都不把乡镇干部当回事，甚至都敢当面辱骂乡镇干部。可见乡镇干部个体的德治权威几乎消失殆尽。

乡镇需要新的治理权威来替代。至于到底需要什么样的治理权威？现代市场经济不断侵入乡村社会，形成了所谓的市场社会。市场经济是竞争经济，也是规则经济或法治经济，那么市场社会也需要运用现代规则或法律规范进行治理，因此乡镇需要引入法治权威。

除了乡镇治理转型以外，当前自上而下的治理任务及体制压力也使乡镇干部需要法治权威。

近几年在全国各地基层调查，乡村干部都反映，以前只有收农业税、计划生育等少量事务是中心工作，而现在，自上而下的治理任务太多了，并且什么都是中心工作，什么都要督查问责。关键是有些工作还违背了正常的情理。

比如秸秆焚烧，本来传统都是焚烧还田，以利农作，突然为了环保不准焚烧了，农民很难接受。基层干部无法给农民“动之以情，晓之以理”。但是一个月出现三两个火点，上级就要追查乡村干部的属地责任。

有些地方的基层干部甚至用“上面千把刀，下面一颗头”来形容处于治理体系末端乡镇所承受的体制压力。在这种治理结构之中，乡镇干部就特别希望执法力量下沉乡镇，以减轻压得难以喘息的责任压力。

乡镇治理的法治限度

那么乡镇成立综合执法中心之后，是否就可以运用法治解决所有治理问题呢？

这种想法是一种线性思维，事实远比想象更为复杂和有意思。

X县W镇成立综合执法中心一年以来，共办执法案件21件，其中占道经营6件、乱搭乱建13件、盗伐林木2件、偷采河沙1件。J乡综合执法中心虽然承接295项执法事项，但是高频事项主要集中在占道经营、违建和烟花爆竹等方面，到现在还没有真正立案执法的事项。

应该说，不同乡镇在综合执法方面具有一些差异性，但是整体而言，在中西部大多数农业乡镇中真正立案、实施行政处罚的事项极少。

首要的原因是中西部一般农业乡镇是人口净流出地区，利益稀薄，违法事项本身就很少。

当前我国依然处于快速现代化和城镇化进程之中，大量农村剩余劳动力流向城市务工经商，老年人和少数中农留守在乡村。就是老年人和少数中农的务农收益，也以家庭成员接力进城的策略方式被集中或抽取后用于在城镇购买商品房、供给孙代读书等高消费。

人财物资源大量外流，乡村社会内部投资越来越少，新增获利空间有限，哪里还有多少违法事项——除了乡镇集镇或少数农民返乡建房可能违法外，就是乡镇街面上占道经营，而这些占道经营只在节假日有些影响交通秩序，平时基本没啥影响。所以中西部一般农业乡镇并不是执法的重要地区。

其次是因为行政处罚流程繁复，而在基层绝大多数治理情景中真正需要的是简约治理。

中西部大多数农业乡镇违法事项有限，遇到违法事项，如果真正进入执法程序，需经过证据收集、违法确认、整改通知送达、法院审判、处罚执行等繁琐环节。笔者在J乡和W镇调查时翻看了有限的几本卷宗，发现一个案件从开始到办结，最快也要三四个月，一般要半年，有的甚至长达两年时间。

走法治程序进行治理，就是实施复杂治理，需要花费大量的人力物力。但是乡村社会中发生的这些违法事项常常都很细碎，比如占道经营依法可以罚款200元、秸秆焚烧可以罚款500元等，如果依法实施行政处罚，还没等程序走完，事件早就消失了，有时候甚至违法主体都外出务工了，很难将行政处罚执行到位。

所以乡村社会中，一些没有多大危害的违法事件，还是需要进行简约治理，以讲道理做群众工作平息事件为要。如果运用法治来治理这些细碎事项，就相当于用大炮打蚊子，不划算，很多时候也根本打不到蚊子。

最后是法治在乡村社会中只能是兜底性的，是自治、德治的补充或救济。

笔者2022年在中部一个乡村调研村支部书记时，他说，现在讲“三治”融合，但是真正在乡村社会治理中，首先靠德治，其次是自治，最后才是法治。虽然上文提到了乡镇干部个体德治权威在不断弱化，但是我国是社会主义国家，从党的初心使命和国家层面来讲，基层干部对乡村社会中的弱势群体仍然首先要代国家实施德治。

所调查的几个乡镇综合执法中心成员都说，对于占道经营、秸秆焚烧等违法主体，只要危害影响不大，都会初犯不罚，再犯才会给予处罚。而只要经过执法队员给予法律宣传和提醒后，很少有主体故意再次违法。

村民自治也是法律赋予村民的权利，但是村民自治并不能在所有方面都达到“自我管理，自我教育，自我服务”的理想效果。因为总有一些人不愿意合作，以各种方式窃取集体或国家财产，还有一些人总是想凌驾于其他村民之上，强霸收割、打药、机耕等本村的农业服务市场，不允许村外市场主体进村为村民服务等。当村民自治失灵之后，法治应该及时下乡进村打击违法行为，维护村庄社会正常秩序。经过德治、自治的过滤之后，真正需要法治的事项就非常少了。

总之，虽然执法力量向乡镇下沉是大趋势，对于沿海发达地区或大城市周边经济利益密集地区的乡镇来说有较强的现实需要，但是对于广大中西部一般农业乡镇而言，需要执法的意愿往往高于真正需要执法的事项，并且执法力量下沉之后，仍然以简约治理为主，行政执法为辅。在这种情况之下，应该根据各地乡镇的不同性质分类实施执法力量下沉策略。

基层治理现代化并不存在形式上的统一标准，比较好的方法是将治理现代化的理念与具体基层的实际情况相结合，找到因地制宜的方案。

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